Organische samenwerking als effectieve aanpak

Door Jack P. Kruf

Organische SamenwerkingThorbecke…Reinvented?

Het is een interessant fenomeen: de samenwerking tussen de verschillende overheidslagen. Of beter de zoektocht daarnaar. En zelfs het op punten ontbreken ervan.

Eén van de probleempunten in de samenwerking lijkt te zijn dat beleid hoofdzakelijk top-down wordt ontwikkeld en uitgerold. Tenminste voor zover dat mogelijk lijkt zijn. Er zijn genoeg voorbeelden waarin effectiviteit van beleid gering is. Op Europees niveau is enkele jaren geleden in dialoog met Public Risk Management Organisation (PRIMO) en de Europese vereniging van gemeentesecretarissen (UDITE) geconcludeerd dat dit fenomeen van matig tot geringe implementeerbaarheid van beleid zich Europees voordoet. Naar schatting bereikt 1 op de 10 beleidsplannen zijn doel uiteindelijk bereiken! En dat lijkt op een enorme verkwisting van geld (onze belastingcenten) en energie.

Daarbij komt de algemene reactie van de centrale overheid in tijden van crisis om taken naar lagere overheden weg te drukken en tegelijk te bezuinigen. In één beweging. Ook dat is zichtbaar in heel Europa en is misschien wel wereldwijd de reactie van nationale overheden op de voorliggende bezuinigingen. Afstoten of naar je toehalen. Het frappante is dat door de politiek bij zowel decentraliseren als centraliseren het argument van lagere uitvoeringskosten als argument worden aangevoerd. Beide processen behoeven echter een meer gecoördineerde en zorgvuldige benadering van de centrale overheid.

Als het om besturing gaat  van de decentralisaties met een gewijzigde beleidsfocus – in Nederland zijn de bewegingen ten aanzien van milieuhandhaving, jeugdzorg, WMO/AWBZ en werkgelegenheid daar goede voorbeelden van – is het duidelijk dat de diverse lagen van de overheid organisch moéten samenwerken wil het überhaupt succesvol worden. Waar juist als reactie op ons voorliggende bezuinigingen wordt besloten tot een centralisatie, zoals bij de invoering van de Nationale Politie in Nederland, is het duidelijk dat het kabinet worstelt met het vraagstuk hoe openbare orde/veiligheid en opsporing op lokaal niveau goed te verankeren.

De interpretaties over  wat in dit geval nu precies de effecten zullen zijn lopen nog steeds sterk uiteen. Waar vele burgemeesters zich zorgen maken – de intentie was om al hun bevoegdheden in tact te laten maar toch gaat er  in de processen veel veranderen – hoe het lokaal bestuur en de Nationale Politie nu echt gaan samenwerken per 1 januari 2013 en wat dit precies gaat vragen van hun gemeentelijke organisaties, spreekt de minister geruststellende woorden. Professor Pieter Tops, bestuurskundige en topman van de Politieacademie onderstreept echter in een artikel in Binnenlands Bestuur de op handen zijnde veranderde balans tussen de Nationale Politie en betekenis ervan voor de nieuwe regierol van de gemeente:

De vrees dat het nieuwe, nationale politie bestel het pad effent voor een justitieel georiënteerde politie is niet terecht. Pieter Tops, voorziet een heel andere ontwikkeling. ‘Politie, Openbaar Ministerie en bestuur zoeken elkaar juist op, vaak met de gemeente in de regierol.’

Onzekerheid  bij de burgermeesters, geruststellende woorden van de minister en een feilloze analyse van de aankomende veranderingen. Tops noemt in dit artikel een aantal kritische factoren – onder meer de bijbehorende informatiehuishouding – die uiteindelijk het succes van het nieuwe concept maken of breken. Systeem verandert, scope verandert, bezetting verandert.

‘Tops waarschuwt dat deze nieuwe rol en erkenning nieuwe eisen stelt aan de gemeenten…’

Op het moment van dit citaat bevinden we ons enkele weken vóór de start. De invoering van de Nationale Politie is het klassieke voorbeeld waarbij eerst de structuur wordt doorgevoerd en daarna de echte governance nog moet worden geregeld. Daarin is zij niet uniek. Het jarenlange proces om te komen tot Regionale Uitvoeringsdiensten, dat nog steeds niet echt is afgerond en op weg naar implementatie talloze malen is uitgesteld, omdat telkens nieuwe factoren opdoken die nog geregeld moesten worden.

Hoe kan dit nu anders?

Vooral de dialoog die in zo’n geval open moet blijven tussen de bestuurslagen. Het lijkt beter niet constant elkaar slechts de overtuigingen te schetsen maar echt oog te hebben voor waar het om gaat en de echte dialoog te starten. Hiervoor zal de centrale overheid open moeten staan.

Deze verbetering begint volgens Ere-Stadssecretaris van Ieper  Jan Breyne – in zijn artikel De Kloof – in elk geval bij een betere koppeling tussen politiek en burger, lees het kabinet, de decentrale overheden, de samenleving en de burgers.

“Maar politici hebben wel als opdracht om te luisteren naar de medeburger, naar wat hem bezighoudt en drijft en om hieraan te verhelpen, niet via hand-en-spandienst, maar via regels en beschikkingen, die het leven beter maken. Het maakt weinig verschil uit of men nu premier is of lokaal raadslid. De basisregels blijven dezelfde.”

In Nederland hebben we voor de organische samenwerking tussen de verschillende overheden een prachtig bestuurssysteem ontwikkeld. Thorbecke was de man die uiteindelijk het voor elkaar kreeg de nieuwe nationale sturing – overigens in navolging van een brede Europese verandering- te baseren op een organische samenwerking van de diverse overheidslagen. Er wordt vaak over gemopperd als een oubollig en achterhaald en gedateerd systeem,

Maar misschien is het toch eens goed in het perspectief van de voorliggende veranderingen, dit systeem op haar intentie nogmaals door onze handen te laten gaan. Het af te stoffen en haar principes opnieuw bloot te leggen. En wellicht om opnieuw te beseffen wat we aan de rijke filosofie van Thorbecke kunnen hebben om onze problemen van nu op te lossen. Professor Auke van der Woud , hoogleraar architectuur en stedenbouwgeschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen, verwoordt het in zijn boek ‘Een nieuwe wereld’ – in hoofdstuk 9 ‘Systematisch bestuur’, p. 163, we spreken over 1948 – als volgt:

“Thorbecke beschouwde de staat als een levend, logische functionerend organisme. De besturen van het land, de provincies en gemeenten waren ‘organen van het staatswezen’, ze waren vitale onderdelen van ‘het stelsel van één lichaam’. De natuur zelf liet zien hoe sterk zo’n stelsel was ‘De natuur is niet daarom zo rijk, dewijl zijj één kracht, maar omdat zij een oneindige verscheidenheid van wezens, ieder met eigen kracht, onder eene algemeene wet laat werken’.”

In de jaren daarna deed ook geleidelijk het woord ‘gemeenschap’ zijn intrede. Van der Woud (p. 171, we spreken over 1876):

“Voor hen was de maatschappij geen verzameling van individuen die allemaal hun persoonlijke doelen nastreefden. Ze vonden: ‘dat zij een organisme is, waarvan de deelen en leden met elkander een samenhangend geheel vormen. Zulk een organisme heeft zijn eigen bouw, zijne eigene ontwikkeling, en evenals de anatoom en de fysioloog het menschelijk lichaam onderzoeken, moet ook de beoeftenaar der wetenschap zijn studie wijden aan de anatomie en fysiologie der maatschappij. Aan de waarneming van ziekteverschijnselen zal het haar daarbij niet ontbreken, aldus vindt zij tevens voor de therapie een ruim veld.”

Klare taal. Werk aan de winkel! Ook voor 2013 goed bruikbaar zo lijkt het. Bij zowel decentralisaties als centralisaties – met het huidige karakter van schuivende panelen op financiën, beleidsdoelen, informatiehuishouding, bemensing en besturing – zou het weleens kunnen zijn dat het huis van Thorbecke zeer goed bruikbaar is. In een organisme of organisch systeem wordt tenminste heel veel gecommuniceerd en afgestemd. Zo was het bedacht. Kunnen we terug naar deze nobele basisprincipes. Thorbecke… reinvented?